2018年5月和12月，国务院和省政府分别出台了《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16 号）和《关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》（浙政发〔2018〕47 号），文件明确要求从2019年起全国所有国有及国有控股企业须建立以增强国有企业活力、提升国有企业效率为中心，建立健全与劳动力市场基本适应、与经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，即全面实施“一适应两挂钩”的工资决定机制。
去年，我们市国资委根据上述文件和市主要领导的批示精神，便着手开展了研阅和调研，并将相关意见和建议反馈人社部门。按照省政府的《实施意见》，全省各级国资监管部门根据全省统一的政策要求结合监管企业实际，出台具体的实施办法。我们牵头起草了《改革市管国有企业工决定机制实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》），并多次征求人社、财政、审计等相关职能部门和市管企业的意见和建议，并报经市人社、财政联合审定通过。
一、决定机制改革背景
改革国有企业工资决定机制，是2015年中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发（2015）22号）文件中提出的一项重要改革内容，即实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。重要解决当前国有企业工资分配中存在的三个方面的问题：
一是市场化分配程度不高。国有企业工资分配主体地位不突出，工资增长只与经济效益指标挂钩且工效联动滞后、失真，内部分配不规范。
二是工资分配秩序不规范。对各类国有企业采用相同的与经济效益增长按比例挂钩办法，导致部分竞争类企业工资增长偏慢、水平偏低，部分非竞争类企业凭借市场垄断等获得高额利润而工资增长过快、水平过高。
三是监管体制不健全。原来制度只在部分国有大中型企业实行，执行制度不公平。市本级只有市国资委监管企业执行，各部门所属企业一直没有执行工资预算管理。
二、改革主要内容
（一）总体要求。一是改革要符合建立现代企业制度的方向。工资分配更多依赖企业的自律机制，真正建立以董事会为中心的运行体系。二是改革要突出工资分配的市场化。坚持效益决定工资分配的市场化基本规律，效益好劳动生产率高市场竞争力强的企业工资增长空间越大。三是改革要与国有企业分类管理相匹配。对竞争类、功能类、公益类不同的企业的工资水平实行不同的指导调控方式，给予竞争类企业更多自主权。四是符合国家缩小收入分配差距要求。既讲效率又讲公平，既有规则又有问责，强化事前引导、事中监控、事后监督。
（二）关于实施范围。一是国有企业覆盖范围。包括市属所有国有独资及国有控股企业，和有关部门或机构作为实际控制人的企业，做到全覆盖。二是工资总额预算企业范围。包括企业集团本部（母企业）和纳入合并财务报表的各层级子企业，做到全穿透。三是工资总额范围。包括建立劳动关系的全部职工的劳动报酬的“总工资包”，不得在工资总额外再额外单列企业负责人、职业经理人等工资，做到全口径。
（三）关于工资总额确定因素。要求和经济效益、劳动生产率、人工成本投入产出率、职工工资水平、工资指导线和工资增长调控目标等一揽子因素合理确定工资总额，更加符合市场经济规律和企业发展规律。一是主要体现经济效益导向，经济效益等是核心要素。二要体现劳动效率导向，劳动生产率、人工成本投入产出率等是调节要素。三要体现政府调控要求，工资指导线和工资增长调控目标等是调控要素。
（四）关于工资效益联动机制。
第一步，判断是否满足工资总额增长的基础条件：国有资产保值增值。第二十一条规定，企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降。其中，国有资产保值增值率低于90%的，当年工资总额降幅不低于3%。
第二步，明确工资总额变动的方向：与经济效益同向联动，经济效益增工资总额增，工资总额增长的高线是经济效益增长率，即设置“天花板”；经济效益降，工资总额降，工资总额下降的底线是经济效益下降率，设置了“地板”。
第三步，考虑市场对标，结合工资指导线和工资增长调控目标。对“两低一高”企业，职工平均工资增长不得超过工资指导线基准线（2019年度省人社厅公布为8.5%）；对非竞争类企业，一企一标准确定工资调控水平和调控目标。
第四步，计算并确定工资总额具体增长幅度。按照联动公式计算，根据有关要求调整。
（五）实施办法细化内容。一是明确分类管理的范围。竞争类企业原则上实行备案制，功能类企业原则上实行核准制。二是将工资总额分为保障性工资总额和效益工资总额。其中保障性工资总额竞争类企业占比不超过40%，功能类企业不超过60%，公益类企业不超过70%，并与全省或全市居民消费价格指数等挂钩；效益工资总额与企业当年净利润等效益指标、人均利润等劳动生产率指标和人工成本投入产出指标的增幅挂钩，同向联动。三是明确工资总额与效益联动指标权重设置。竞争类企业效益指标占60%，劳动生产率指标占20%，人工成本投入产出指标占20%。功能类和公益类企业效益指标占50%，人工成本投入产出指标或劳动生产率指标占20%，特殊指标（任务完成率）占30%。四是实行工资总额增长比例分档递减制度，设置了与效益联动更加紧密型（A套）和相对缓和型（B套）两套系数表。五是建立企业工资总额年度间调节机制，避免职工工资水平大起大落。
（七）关于实施办法的定位。《实施办法》执行中，必须同时执行国务院、省政府文件各项规定。比如，在符合规定减人不减资的情况下，或者在按规定统筹使用以前年度工资结余时，即使职工工资总额增幅符合相关规定要求，但当年职工平均工资的增幅等仍需满足国务院、省政府文件相关调控要求。又比如，由于实施办法设置了保障性工资条款，在企业效益同比下降的情况下，如果按实施办法计算的工资总额增幅不符合效益导向，必须进行调整，以满足上位文件要求。
（八）关于工资指导线和工资增长调控目标。需要注意以下几个方面：一是工资指导线和工资增长调控目标是两项不同的工作，相互有联系，但不要搞混淆。二是工资指导线和工资增长调控目标是职工平均工资增幅，不是工资总额增幅。三是工资指导线适用于“两低一高”的国有企业以及未达到调控水平的非竞争类企业，工资增长调控目标适用于达到调控水平的非竞争类企业。
（九）关于企业内部工资分配管理。一是明确落实国有企业内部工资分配自主权，激发企业内生动力。规定“国有企业在经备案或核准的工资总额预算内，依法依规自主决定内部工资分配”。二是强调企业集团本部职工平均工资增幅原则上应低于本企业全部职工平均工资增幅。三是要求企业深化内部分配制度改革，工资分配向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需岗位的高层次、高技能人才倾斜，非核心岗位的工资水平应逐步向劳动力市场工资价位接轨，切实解决目前分配中一定程度存在的职工工资该高不高、该低不低问题。
（十）关于监督管理体制。明确人社部门承担对国有企业工资分配的宏观调控、信息服务、监督检查等职责，具体包括：一是审核同级履行出资人职责机构的具体改革实施办法。二是建立企业薪酬调查和信息发布制度，发布劳动力市场工资价位和行业人工成本信息。三是落实工资指导线，确定本级所属非竞争类国有企业工资水平和调控目标。四是备案本级所属国有企业工资总额预算执行情况。五是组织实施国有企业工资内外收入监督检查。
三、条款解释和操作说明
1. 第三条中 关于“全部职工”的范围：直接给与本企业建立劳动关系的职工；不包括退休返聘、借调、劳务派遣、季节工、其他临时工等人员，此类人员的支出采用备案管理。
2.第三条中 关于“劳动报酬总额”的范围：一个会计年度内直接支付给职工的劳动报酬总额，包括工资、奖金、津贴、补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等。货币性的职工福利费、高温费、通讯费、交通补贴等统一纳入工资总额管理，但不包括股权期权激励等。
3. 第四条中关于“工资增长调控目标”问题：由市人社局牵头，会同国资监管部门提出“一企一策”的非竞争类企业工资增长调控目标，是平均工资增长率的高线。
4. 第十二条中关于“保障性工资总额的比例”问题，即按照上年度工资总额数按比例计算，竞争类企业原则上不超过40%，功能类企业不超过60%、公益类企业不超过70%。每个企业可以根据自身特点及发展阶段测算选择。
5.第十三条中关于“保障性工资总额增幅对标的企业职工工资水平、全省居民消费价格指数”问题。建议同一监管部门采用一样的标准，即全省或全市。
6.第十五条中关于 “效益指标”基数问题，原则上以上年完成值为基数，但因企业特殊原有波动较大的，实际操作中经监管部门同意，也可采用前三年平均值为基数。
7.第十五条中关于“效益指标”年终清算时，各项指标实际完成值优于预算数的，采用实际完成值。
8.第二十条中关于“上年度经清算后的工资总额为工资基数”的口径，即清算应发数大于实际发放数的，以实际发放数为基数，差异属计入结余；实际发放数大于清算应发数的，以清算应发数扣减上年超发数为基数。
9.纳入薪酬考核范围的市管企业负责人薪酬根据市国资委考核、核定结果兑现。第二十条、第二十三条明确的增减工资额，当年需要单独核算。所涉增减人员在职时间不满一年的，下一年度应换算为全年并调整工资基数。
10.第三十条中关于“企业集团总部职工平均工资增幅，原则上应低于当年企业全部职工平均工资增幅”问题，在操作层面，如果集团本部属于企业利润中心、承担重点工作任务的，经严格认定，集团本部职工平均工资增长幅度可适当调整。
11.关于高级人才工资问题：市委市政府关于印发《高水平建设人才强市的若干政策》《促进文化产业发展的若干政策》《加快推动“三农”高质量发展的若干政策》（绍市委办发〔2019〕92号）“国有企业引进紧缺高端人才，可实行协议工资制、项目工资制”。具体操作中采取政策性等因素增加工资预算数等方式。
5. 关于市管企业负责人薪酬问题：纳入薪酬考核范围的市管企业负责人薪酬根据市国资委考核、核定结果兑现。
第二十条、第二十三条明确的增减工资额，当年需要单独清算。所涉增减人员在职时间不满一年的，下一年度应换算为全年并调整工资基数。
市国资委
